El nuevo cambio de regulación de la figura de los Convenios Administrativos introducida por la ya no tan reciente Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, ha tenido un importante efecto en el ámbito de los Convenios urbanísticos, entre otros aspectos en su duración.
La Ley 40/2015 vino a introducir una nueva regulación de los convenios administrativos, con carácter general, para el ámbito del Derecho Administrativo, en el Capítulo VI, del Título Preliminar, artículos 47 a 53. Y sobre todo, y para el tema específico que nos ocupa, establece un importantísimo régimen transitorio en la Disposición adicional octava.
No debe olvidarse que muchas de estas disposiciones (y en concreto las que se mencionarán expresamente) cuentan con el carácter de legislación básica conforme al reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, tal y como aclara la Disposición final decimocuarta señalando que dicha condición de legislación básica se confiere al amparo del artículo 149.1.18, artículo 149.1.13.ª y 149.1.14.ª de la Constitución.
De esta nueva regulación, y para el estudio que nos ocupa, destaca lo previsto en el artículo 49 de la Ley 40/2015 en su apartado primero, que establece que los Convenios deberá contar en cuanto a su contenido, y entre otras, con la cláusula de duración que deberá contar con el siguiente régimen jurídico:
h) Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:
1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.
2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.
Esto supone un gravísimo problema, dado que la legislación autonómica en materia urbanística no prevé una regulación específica que permita la suscripción de Convenios urbanísticos con una duración determinada. Y por otro lado, la experiencia ha demostrado que, por lo general, la duración de un Convenio, tanto de planeamiento como de gestión, necesitan en multitud de ocasiones de un plazo muy superior al máximo que podría deducirse de dicho artículo (8 años) para poder acometer todas las actuaciones previstas en los mismos. Este artículo, en lo que se refiere a la duración del Convenio, por cierto y como veremos más adelante, fue declarado conforme a nuestra Carta Magna por el Tribunal Constitucional en su Sentencia nº 132/2018, de 13 de diciembre de 2018.
Otro importante problema que se plantea, es el específico generado por la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, en su párrafo primero, en el que impone la obligación por la que los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública, y por tanto, debemos entender también a los Convenios Urbanísticos, tienen que adaptarse a la Ley en un plazo máximo de tres años a contar desde su entrada en vigor (que tuvo lugar el 2 de octubre de 2016). Y a continuación, establece a su vez una suerte de régimen transitorio estableciendo que:
No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49.h).1.º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley.
Así pues, y al margen de la adaptación que hemos señalado con anterioridad, y en cuanto a la duración de aquellos que no tuvieran expresamente señalado un plazo de vigencia (lo cual es más que habitual en los Convenios Urbanísticos), o teniéndolos, tuvieran una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley, se aplica automáticamente lo establecido en el artículo 49.h.1, por lo que, el plazo será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de aquélla. Así pues, en el caso de que no tuvieran recogida fecha de vigencia, ésta se habría mantenido hasta el 2 de octubre de 2020. Desde ese momento, la inmensa mayoría de los convenios urbanísticos se habrían extinguido por transcurso del tiempo de vigencia ex lege. Este régimen transitorio, por cierto, también fue declarado conforme a nuestra Carta Magna en la Sentencia del Tribunal Constitucional anteriormente señalada.
Al margen de todo lo anterior, deben hacerse una serie de consideraciones en relación con el plazo de prescripción de las obligaciones que hubieran surgido al amparo de los Convenios Urbanísticos preexistentes, y determinar si, las obligaciones que hubiera surgido con ocasión o como consecuencia de dichos instrumentos, al menos hasta el momento en que se consideren en vigor, habrían podido prescribir o no.
Nuestra doctrina ha venido a mantener con carácter general, el carácter no tributario de las obligaciones dimanantes de los Convenios Urbanísticos. Esta naturaleza no tributaria y el plazo de prescripción aplicable ha sido recientemente confirmado por la STS 29 de enero 2020 (rec 694/2018), habiéndose ya mantenido con anterioridad por los Tribunales Superiores de Justicia reiteradamente, entre otras, en la STSJ de Madrid nº 235/2016 de 21/03/2016 (RC 1410/2014), o la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3), sentencia n° 250/2012 de 30 de marzo de 2012.
Dado que las obligaciones que se asumen por las partes con carácter general en un Convenio urbanístico (fundamentalmente en el caso de convenios de gestión) son tanto obligaciones de pago de cantidad (bien por pago por asunción de cargas de urbanización, monetización del aprovechamiento objeto de cesión obligatoria, etc) como de obligaciones de hacer (por la ejecución de diversas prestaciones relacionadas con la ejecución de obras de urbanización por lo general, transferencias de aprovechamiento, cesión de terrenos dotacionales, etc), habrá que estar, por lo tanto, al plazo de prescripción general del artículo 1964 Cc actualmente vigente a raíz de la modificación obrada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (publicada el 6 de octubre de 2015 en el BOE, en vigor desde el 7 de octubre de 2015), que establece un nuevo régimen de prescripción de las acciones personales que no tiene señalado plazo especial, de conformidad con su Disposición final primera, fijando para las acciones personales que no tengan plazo especial el plazo de cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación, y la Disposición transitoria quinta que señala que el tiempo de prescripción de las acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, nacidas antes de la fecha de entrada en vigor de esta Ley, se regirá por lo dispuesto en el artículo 1939 del Código Civil.
Por ello se deduce que:
(i).- Las acciones personales que no tuvieran fijado un plazo, pero que hubieran nacido con anterioridad al 7 de octubre de 2015 se regirán por el plazo de 15 años desde que se pudieron ejercitar, si bien hay que distinguir entre dos supuestos:
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- Si el dies ad quem fuera anterior al 7 de octubre de 2020, la acción prescribiría en aquella fecha.
- Si el dies ad quem venciera con posterioridad al día 7 de octubre de 2020, sería esta última fecha en la que se entendería prescrita la acción.
(ii).- Las acciones personales que no tuvieran fijado legalmente un plazo, nacidas a partir del 7 de octubre de 2015, tendrán un plazo de prescripción de 5 años.
Sin perjuicio, claro está de lo que pueda señalarse por las diversas Compilaciones de Derecho Foral existentes en nuestro país,
En Navarra: la Ley 35.a) de la Ley Foral 21/2019 de 4 de abril de modificación y actualización de la Compilación del Derecho Civil Foral Navarro, establece que las acciones personales que no tengan establecido otro plazo especial prescribe un plazo de cinco años, con independencia del plazo de prescripción propio de la garantía real que se hubiese constituido, aplicándose siempre que no concurran todos los requisitos para el ejercicio de la acción que tenga determinado un plazo especial.
Anteriormente a dicha reforma, la Ley 39 de Ley 1/1973, de 1 de marzo, por la que se aprueba la Compilación del Derecho Civil Foral de Navarra, establecía un plazo de treinta años. No debe olvidarse que la disposición transitoria primera de la Ley Foral 21/2019 (en vigor desde el 16 de octubre de 2019), establece que en todos aquellos supuestos en que el hecho que suponga su nacimiento sea anterior a la entrada en vigor de la presente ley foral, el cómputo de los plazos de las acciones objeto de regulación y modificación por la misma, se iniciará, en caso de ser nuevos o más cortos que los anteriores, o continuará, si son más largos, desde el día siguiente al de su entrada en vigor, sin que, en ningún caso, el plazo total pueda ser superior al previsto conforme a la legislación anterior.
En Cataluña la Ley 29/2002, de 30 de diciembre, primera ley del Código civil de Cataluña (en vigor desde el 2 de febrero de 2003) establece en el artículo 121-20 la Prescripción decenal (a menos que alguien haya adquirido antes el derecho por usucapión o que el presente Código o las leyes especiales dispongan otra cosa; en el artículo 21-21 la Prescripción trienal (para las pretensiones relativas a pagos periódicos que deban efectuarse por años o plazos más breves, a la remuneración de prestaciones de servicios y de ejecuciones de obra, de cobro del precio en las ventas al consumo y las derivadas de responsabilidad extracontractual) y en el artículo 121-22 la Prescripción anual (referidas a las pretensiones protectoras exclusivamente de la posesión).
Todo ello, sin perjuicio de las posibles interrupciones que pudieran darse sobre la prescripción, en los términos previstos en el artículo 1973 del Cc, el cual, mantiene íntegro su contenido por el cual: La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor, y la regulación específica (cuando la haya) prevista en el Derecho Foral aplicable en cada territorio.
Por lo tanto (y salvando lo ya señalado en relación con la regulación específica en Navarra y Cataluña) todas aquellas obligaciones que hubieran emanado de Convenios urbanísticos con anterioridad a la reforma de nuestro Código Civil, y siempre que no contaran con un plazo de prescripción específico, quedarán prescritas el 7 de octubre de 2020, si es que no lo hubieran hecho antes. Siempre, claro está, que dicho plazo nunca hubiera sido interrumpido. Por lo tanto, a partir de ese momento, ambas partes del Convenio no podrán requerirse mutuamente el cumplimiento de las mismas.
Si además, a dicha circunstancia le añadimos que, muy probablemente, el Convenio urbanístico que no tuviera señalada una duración específica, por el juego del régimen transitorio de la Ley 40/2015, quedará extinguido ex lege el 2 de octubre de 2020, es de esperar un incremento muy importante de los conflictos entre las partes suscribientes de los Convenios urbanísticos, y quién sabe si la litigiosidad, en relación con su vigencia y la de aquellas obligaciones que surgieron a raíz de los mismos.
